Oaxaca, México.- El Congreso mexicano es un actor central para exigir cuentas al Ejecutivo, pero rinde pocas cuentas a la sociedad. Es una voz autónoma que define el contenido de las leyes y ejerce un contrapeso cada vez mayor sobre el Ejecutivo, pero carece de contrapesos ciudadanos que lo supervisen.
Para contribuir a una mayor transparencia y rendición de cuentas del Congreso mexicano,
Integralia publicará dos veces al año el
Reporte Legislativo con indicadores para evaluar su desempeño.
Integralia es una sociedad civil dedicada al estudio y promoción de la transparencia y la rendición de cuentas y su
Reporte Legislativo se elabora con base en datos y cifras de carácter público. El reporte completo puede descargarse en
www.integralia.com.mx
1. Muchas iniciativas de ley, poca legislación
El número de iniciativas de ley presentadas en ambas cámaras del Congreso mexicano va en aumento, pero su desahogo es bajo. En los dos primeros años de la actual Legislatura (2009-2011), se han presentado y turnado a comisiones 2 mil 392 iniciativas en la Cámara de Diputados. De ellas solo se ha desahogado el 12.4 por ciento (se aprobaron 199 y se desecharon 99). Eso significa que hay 2 mil 94 iniciativas pendientes de ser atendidas.
Solo en el periodo febrero-abril de 2011 se presentaron 616 iniciativas de ley en la Cámara de Diputados y 237 en el Senado. El grupo parlamentario más activo en términos de iniciativas presentadas en Diputados fue el PRI con 226, mientras que en el Senado lo fue el PRD con 56.
A medida que se presentan más iniciativas de ley, se incrementa también el rezago legislativo. Muy pocas iniciativas se procesan de manera inmediata. En el periodo febrero-abril de 2011 solo se dictaminaron 23 de las 616 presentadas en Diputados y 4 de las 237 presentadas en el Senado. Por ello, tan sólo en el último periodo se añadieron 593 iniciativas en Diputados y 233 en Senadores al archivo de rezago legislativo.
- 2. El activismo legislativo no es indicador ni de productividad, ni de calidad ni de eficacia
Hablar en tribuna o presentar iniciativas de ley no es un indicador ni de productividad ni de calidad ni de eficacia legislativa. El verdadero indicador de eficacia del Congreso lo constituye la calidad de la legislación aprobada y su impacto en el bienestar de la población.
Durante el periodo febrero-abril 2011, por ejemplo, el Partido del Trabajo (PT) fue el grupo más activo en la Cámara de Diputados. Sus integrantes usaron la tribuna en 469 ocasiones, más que cualquier otro grupo parlamentario, a pesar de contar con solo 13 legisladores. Ese dato, sin embargo, nada dice sobre la calidad de esas intervenciones ni sobre su influencia sobre el proceso legislativo.
En ocasiones, el mayor activismo legislativo puede conducir a que la calidad promedio de las iniciativas presentadas sea menor. Con frecuencia los legisladores presentan iniciativas de ley para generar visibilidad, subir a la tribuna o enviar un mensaje político. En otras ocasiones los legisladores apoyan las iniciativas de otros sin que haya análisis de factibilidad o legalidad. La mayoría de esas iniciativas jamás surten efecto.
Durante el periodo febrero-abril de 2011, el diputado con más iniciativas presentadas fue José del Pilar Córdova (PRI) con 23, seguido de Jaime Cárdenas Gracia (PT) con 19 y Jorge Kahwagi (PANAL) con 17. En el Senado, Ricardo Monreal (PT) encabeza la lista con 19 iniciativas presentadas.
- 3. El Congreso atiende en promedio menos de la mitad de los asuntos que agenda
De los 4,197 asuntos programados a lo largo de todas las sesiones de la Cámara de Diputados, solo se atendieron 1,770, equivalente al 42.2 por ciento. En el Senado la cifra fue mayor: se atendió el 56.3 por ciento de los asuntos programados. Eso significa que en conjunto, el Congreso solo atendió el 47.4 por ciento de los asuntos programados durante el periodo febrero-abril 2011.
Las ausencias y los retrasos contribuyen a la baja atención de los asuntos programados. La presencia promedio de los diputados en las sesiones del Pleno de la Cámara durante el periodo fue de 85.7 por ciento. Las sesiones empezaron con un retraso promedio de 72 minutos. En el Senado, la presencia promedio fue de solo 58.2 por ciento y el retraso promedio de inicio de sesiones fue de 69 minutos.
- 4. La unidad de los grupos parlamentarios es muy alta en México
Se observa una fuerte unidad partidista al interior de todos los grupos parlamentarios al momento de votar. En la Cámara de Diputados el promedio de unidad fue de 95.5 por ciento, mientras que en el Senado fue de 92.7 por ciento. El grupo menos cohesionado fue el PT en Diputados, aunque su cohesión fue del 89.3 por ciento. En el Senado, el grupo menos cohesionado fue el PRD, aunque su tasa fue alta, del 91.9 por ciento.
La unidad no solo se explica por razones ideológicas o de cercanía política. Es fundamentalmente resultado de los mecanismos de nominación futura de candidatos, del principio de no-reelección y del sistema de distribución de prerrogativas al interior del Congreso.
- 5. El presidente ya no es el gran legislador
Durante el periodo de estudio, el Ejecutivo Federal solo presentó una iniciativa en la Cámara de Diputados (de un total de 616) y tres en el Senado (de un total de 237). Atrás quedó la época en que el Ejecutivo era el mayor presentador de iniciativas de ley, aunque ahora algunas de sus preferencias son presentadas como iniciativas de ley por legisladores de su partido.
- 6. Los retos
Un reto de Reporte Legislativo es evaluar la calidad de la legislación que se discute y aprueba en el Congreso. Como se mencionó anteriormente, el número de iniciativas presentadas o aprobadas no debe ser un medidor para evaluar el desempeño legislativo, sino su calidad, relevancia e impacto. La información disponible ahora impide hacer esa evaluación, tarea que se llevará a cabo en futuras ediciones de Reporte Legislativo.
A pesar de que el Congreso ha avanzado en la transparencia de algunos de sus indicadores, el reto sigue siendo enorme, principalmente en el Senado de la República, ya que no se tienen registros públicos de votaciones y asistencias por legislador a diferencia de la Cámara de Diputados que cuenta con un mejor servicio de información.
Corresponde al lector la tarea de realizar una reflexión a la luz del conjunto de datos aquí presentados bajo el marco de este nuevo esfuerzo para mejorar la rendición de cuentas de los legisladores.
Este reporte fue presentado este viernes a mimebros de la comparmex, por el presidente de Itegralia, Luis Carlos Ugalde Ramírez.
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