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Indispensable el diseño de política públicas con perspectiva en DDHH

Publicado por @Shinji_Harper el viernes, 17 febrero 2012
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Oaxaca, México.- El Informe de Evaluación realizado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social en México (CONEVAL), es un importante instrumento para identificar  el desempeño de los programas que se han llevado a cabo por la administración pública federal  en este sexenio.

En él, se enfatiza no sólo el desarrollo e impacto que han tenido los programas sociales implementados por las diferentes secretarías de Estado y organismos desconcentrados, sino que a éstos se les enmarca el proceso de Desarrollo Social de nuestro país, por lo que se agregan referentes como la evolución de las condiciones económicas en México, la evolución del desarrollo social, la evaluación de la política de desarrollo social en términos generales y los temas transversales de la misma además, de los resultados principales de dicha evaluación.

Entre los rasgos más sobresalientes del informe, el Observatorio de Política Social y Derechos Humanos (OPSDH) destaca los siguientes aspectos:

El mercado laboral es uno de los principales componentes del bienestar dentro de la economía mexicana, por lo que el Derecho al Trabajo, así como la realización de los derechos relativos1 a éste sigue siendo uno de los principales retos para la política social del país, pues de él derivan la capacidad adquisitiva de los mexicanos para acceder a bienes y servicios indispensables para tener una vida digna; el CONEVAL,  destaca que una de las variables más relevantes en ese tema es la tasa de desocupación, ya que aunque se redujeron en 2010 y 2011 respecto a la observada en el tercer trimestre de 2009 (que fue de 6.2%), éstas se han mantenido a un nivel mayor a las registradas antes de 2009, porque en el tercer trimestre de 2011 fue de 5.6%, mientras que para el mismo trimestre de 2007 fue de 3.9 por ciento2.

Otro elemento que ha intervenido en el poder adquisitivo de los ingresos laborales en la población ha sido el crecimiento en los precios de los alimentos registrado desde el tercer trimestre de 2008.

El informe destaca que hasta antes de abril 2010, el crecimiento del valor de la canasta alimentaria fue mayor que el de la inflación promedio, lo cual redujo el poder de compra del ingreso, debido a que el precio de los salarios en general se ajusta con aquella, lo que implica que cada vez que el crecimiento de los precios de los alimentos es mayor a la inflación, se genera una pérdida importante del poder adquisitivo del ingreso respecto a los alimentos.

El valor de la canasta alimentaria rural a pesos corrientes pasó de $492.64 pesos mensuales per cápita en enero de 2005 a 723.32 pesos mensuales en septiembre de 2011, mientras que en el ámbito urbano pasó de un valor de $711.46 pesos mensuales per cápita en enero de 2005 a $1,030.19 pesos en septiembre de 2011.

Esos indicadores ilustran dos aspectos fundamentales; el bienestar y el acceso a los derechos sociales4 en nuestro país y la trayectoria del desarrollo social, particularmente el de la política de desarrollo social y las acciones que se han llevado a cabo a partir de ella  en los últimos años.

En ese sentido, el informe refiere que el  espacio del bienestar económico comprende las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la población mediante el ingreso.

La medición considera dos elementos: la población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo y la población con un ingreso inferior a la línea de bienestar.

Los resultados de la evaluación señalan que la pobreza tiene una incidencia diferenciada en varios grupos sociales y  hace un análisis global de ello considerando en la medición de la pobreza; mediante  el examen de la situación del bienestar económico y apoyo al ingreso.

También se  presentan las principales dificultades y los resultados de los mecanismos relacionados con aspectos educativos; la descripción de la problemática e instrumentos relacionados con el acceso a la salud; luego la problemática y los instrumentos asociados al acceso a la alimentación; los rasgos de las problemáticas y los instrumentos utilizados para mejorar el acceso y calidad de la vivienda.

Por último, se presenta el diagnóstico y los mecanismos que se dirigen a quienes se encuentran en carencia por acceso a la seguridad social.

El informe señala que la variación relativa del gasto en programas y acciones de bienestar económico y generación de ingreso fue negativa en 2008-2010, de -1.45%.

El gasto ejercido en 2008 y 2010 para los conjuntos de programas de bienestar económico y generación de ingreso. El grupo de programas con el gasto más alto fue el de apoyo a productores (conformado por cinco programas)5 que en 2010 ejerció $45,964 millones, 1.57% menos que en 2008.

Los grupos de programas con la variación porcentual positiva en su gasto son los dirigidos a microempresarios, que en conjunto aumentaron en 39% entre 2008 y 2010 y los de la etiquetados como “otros,”7 que en su mayoría no cuentan con evaluaciones, aumentaron de 24 programas en 2008 a 33 en 2010.

Entre los temas transversales de la política de Desarrollo Social que plantea el Informe 2011 de CONEVAL se identifica la relevancia de otros productos desarrollados por esta instancia, como el Inventario CONEVAL que incluye variables como: tipo de apoyo, presupuesto, población a la que se dirige el apoyo, derecho social al que está contribuyendo, institución que opera el programa, etcétera. 

Este tipo de instrumentos  permite vislumbrar  la diversidad de programas y acciones federales y estatales, así como la dispersión y falta de coordinación entre muchos de ellos, ya que según apunta el CONEVAL, muchos están dirigidos a atender carencias similares.

El gasto público analizado por el informe e instrumentos similares cubre la gran mayoría del gasto social federal y estatal, por un monto total de 1,564 y 1,401 miles de millones de pesos en 2010 y 2008, respectivamente.

Con excepción de calidad y servicios de la vivienda, los rubros y programas analizados representan los principales instrumentos del gasto público en las dimensiones de la medición de la pobreza: educación, salud, pensiones, programas alimentarios y bienestar económico (transferencias dirigidas y subsidios al consumo).

El análisis se obtiene a partir de la información de transferencias y uso de servicios públicos reportados en las ENIGH de los años correspondientes, así como los montos totales de las cuentas públicas.

Entre los principales hallazgos del informe se encuentra la concentración del gasto público, entre los grandes grupos funcionales y aun al interior de cada uno.

Se calcula que en conjunto, las transferencias monetarias dirigidas son el rubro de mayor progresividad (es decir, llegan con más claridad a la población que tiene menos ingreso), las transferencias en especie son prácticamente neutrales, mientras que los subsidios indirectos y los subsidios a los sistemas de pensiones contributivos se concentran en la en población de ingresos medios y altos.

Los programas más progresivos en 2008 y 2010 son Oportunidades e IMSS-Oportunidades, mientras que los más regresivos (los que se otorgan a la población de ingresos altos) son los subsidios al sistema de pensiones del ISSSTE y la deducibilidad de colegiaturas; son regresivos aun con relación al ingreso (neto) de mercado de los hogares, por lo que contribuyen a aumentar la desigualdad del ingreso en México.

Algunos de los programas más progresivos cuya cobertura ha aumentado más rápidamente en 2008-2010 presentan una pérdida de progresividad al ampliarse a poblaciones de mayores ingresos: Oportunidades, 70 y Más, Seguro Popular.

Por otro lado, PROCAMPO presenta una aumento importante en progresividad que es consistente con un cambio en las reglas del programa hacia una mejor focalización (como se había recomendado en el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008), pero éste posiblemente no sea estadísticamente significativo.

En una perspectiva de más largo plazo, se identificó un cambio importante en la tendencia de la progresividad del gasto público en las últimas dos décadas, la cual aumentó en forma importante de 1995 a 2005, pero dicha tendencia se ha frenado e incluso revertido desde entonces. 

El avance en la equidad del gasto en 1995-2005 se explica por diversos factores que han llevado a una reasignación del gasto social sesgado hacia zonas urbanas y estratos medios a favor de zonas rurales y poblaciones más pobres.

Un ejemplo de lo anterior, es la creación de programas innovadores y mejor focalizados de transferencias dirigidas sustituyendo subsidios alimentarios generalizados y focalizados regresivos y preponderantemente urbanos; la ampliación de la cobertura y financiamiento de los servicios básicos educativos y de salud para la población no asegurada; el avance en el acceso a servicios educativos postbásicos en gran parte como consecuencia del avance en la cobertura de los servicios básicos.

En ese sentido, el estancamiento y reversión parcial de esta tendencia desde 2005 se puede explicar por factores, como el incremento de los costos y retos crecientes de focalización con efectividad cuando la cobertura de los programas aumenta significativamente, y se amplía a zonas urbanas y poblaciones de mayores ingresos medios; además del aumento en el financiamiento de los servicios básicos abiertos a la población en su conjunto, en la medida en que se incrementen su calidad y disponibilidad, puede crecer la demanda de estratos de mayores ingresos y capacidad de acceso, especialmente en el contexto de la reciente crisis y estancamiento económico.

En general, los resultados del Informe de CONEVAL apuntan en muchos puntos a que las condiciones de México no podrán mejorarse si no se realizan cambios económicos profundos que generen el incremento de la productividad, la inversión, la creación de más empleos formales y de mejor calidad, así como el aumento del salario real de manera sistemática y sostenida.

La mejora en otras variables, como la estabilidad de los precios (particularmente de los alimentos) podría verse en un incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso.

Los retos respecto de las acciones de la política social sugieren a su vez la necesidad de una nueva generación de reformas e instrumentos de identificación de beneficiarios para la implementación del gasto social, que permitan reducir  la desigualdad en el país, para ello resulta indispensable que en el diseño de dicha política y la implementación de ésta a través de acciones y programas, se considere la incorporación de  una  perspectiva de derechos humanos.

1 El marco jurídico de los derechos del trabajo está relacionado al derecho de los trabajadores a organizar sindicatos o bien a contar con seguridad social, entre otros. Éstos son reconocidos explícitamente en el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales, y Culturales “Protocolo de San Salvador,  en el artículo 123° constitucional  y en la Ley Federal del Trabajo, entre otros instrumentos jurídicos.  

2 Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2011. Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social en México (CONEVAL).

3 La coyuntura 2008-2009 la crisis financiera internacional y la volatilidad en los precios de los alimentos fueron probablemente los causantes de la reducción del poder adquisitivo de los ingresos laborales en México. En materia de empleo, se presentó una recuperación de la tasa de desocupación durante 2010 y 2011, pero su nivel no logró ser el mismo que antes de la crisis. Es decir, aunque hay una recuperación general en los diferentes indicadores económicos, ésta no ha sido sostenida ni suficiente para regresar a la situación registrada antes de 2008

4  El espacio de los derechos sociales se integra a partir de las carencias de la población en el ejercicio de sus derechos para el desarrollo social. Como lo establece la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asociados a derechos: acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, acceso a los servicios básicos en la vivienda, calidad y espacios de la vivienda, rezago educativo y acceso a la alimentación.

5 Los programas de este grupo se distinguen por privilegiar el apoyo y la protección selectiva de los que se consideran sectores clave de la economía nacional.

Los programas tienden a enfrentar distintos problemas del medio rural como, por ejemplo, el Programa de Soporte (PS) que busca apoyar la gestión técnica, económica y sanitaria de los productores agropecuarios, acuícolas, pesqueros y rurales, al permitir una inserción sostenible de sus productos en los mercados.

El Programa de Atención a Problemas Estructurales (PAPE) contribuye a estabilizar e incrementar los ingresos de los productores agropecuarios y pesqueros, al fortalecer su participación en los mercados; PROCAMPO para vivir mejor, transfiere recursos con  que apoyan la economía de los productores rurales.

El Programa para Adquisición de Activos Productivos (PAAP) incrementa los niveles de ingreso y de capitalización de las unidades económicas de los productores rurales y pesqueros a través del apoyo subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégico, y el Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural (Organízate) que apoya la consolidación de formas de organización social para su participación en órganos consultivos de instrumentación de políticas, planes y programas de desarrollo rural.

6 Los programas para microempresarios son el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR), Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad (FONAES). Los tres tienen por objeto común, mejorar las condiciones de vida de la población emprendedora de bajos ingresos a través de la asistencia en la creación y desarrollo de sus actividades productivas. Esta asistencia consiste, principalmente, en atender los problemas de financiamiento y capacitación que esta población enfrenta.

7 En el Anexo II puede consultarse la lista detallada de programas de bienestar económico y generación de ingresos reunidos en la categoría ―otros. Los programas reunidos en esta categoría y que sí fueron evaluados por una EED en 2010-2011 son Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario (PSASA), Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario (PAFA), Fondo de Contingencia y Autoseguro, Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) y Programa 3×1 Migrantes.

8  Este inventario se conforma por el total de programas o acciones por Derecho Social o por Dimensión de Bienestar Económico; de los 273 Programas o Acciones federales de desarrollo social vigentes en 2010, 34.4% está vinculado de manera directa con el Derecho a la Educación, 56 a la Dimensión de Bienestar Económico, mientras que los relacionados con el Derecho a la Salud representan 20.5% y 14.7%, respectivamente. La institución con mayor número de Programas y Acciones es la Secretaría de Educación Pública (SEP) que opera 96, seguida por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que cuenta con 24.

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