Sin planeación, costosas y tardadas, las obras de infraestructura en México

Oaxaca.-México construye infraestructura pero de manera deficiente. De 80 contratos auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) entre 1999 y 2010, las obras fueron 36% más caras que en el presupuesto previsto y tardaron más del doble del tiempo estimado, lo que pone en evidencia pésima planeación de los proyectos.

De acuerdo con el estudio Por un presupuesto realista y sostenible. 5 puntos de atención urgente, elaborado por México Evalúa, el gasto de infraestructura “cuenta con una normatividad fragmentada, un historial de retrasos y de desajustes en los recursos y una mínima evaluación de resultados”, lo que impacta en la eficiencia del gasto.

Los análisis de los proyectos de infraestructura que incluyen a Petróleos Mexicanos (Pemex), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Comisión Nacional del Agua (Conagua), aeropuertos y a los gobiernos locales, que tienen un círculo vicioso en común: mala planeación, excesiva flexibilidad (de montos y tiempos de construcción) y una rendición de cuentas débil.

Los investigadores también analizaron el comportamiento de la deuda en el país durante los últimos tres sexenios y entre los hallazgos está que el ritmo de crecimiento de la deuda en los primeros años de la administración de Enrique Peña Nieto “es muy superior al de los sexenios anteriores”, toda vez que “la deuda está creciendo por encima de las tasas de crecimiento de la economía y a casi el doble de velocidad que en el sexenio anterior”.

Infraestructura cara y mal planeada

En los últimos seis años el presupuesto destinado a los proyectos de inversión en obra pública ha aumentado de manera significativa. De 1993 a 2013 el gasto capital para este rubro ha representado en promedio 15.5% del gasto, pero desde 2007 ha crecido más rápidamente hasta alcanzar 21%. Así, el monto pasó de 236 mil 29 millones de pesos en 1993 a 416 mil 373 millones de pesos en 2006. Luego aumentó de 504 mil 645 millones en 2007 a 858 mil 312 millones en 2013.

Sin embargo, los esfuerzos presupuestales no se traducen en una mejor calidad de vida para los ciudadanos ni se ha acelerado el desarrollo del país, pues México ocupó el lugar 49 de 59 naciones en el Índice Internacional de Infraestructura Pública en 2011.

Mariana Campos, coordinadora del estudio, advierte que los proyectos de inversión deberían responder a las necesidades del país para abatir el rezago, con materiales de buena calidad a precios justos; sin embargo, los ejemplos apuntan a la dirección contraria.

Uno de ellos es la Estela de Luz, un “elefante blanco” que costó al erario mil 139 millones de pesos, es decir 300% más de lo previsto, y el plazo de ejecución llegó a 743 días (195 por ciento más de lo previsto). Con ello, dice el estudio, se pudo haber construido o rehabilitado más de 200 escuelas.

Otro es la Línea 12 del metro en la Ciudad de México. “El chilazo” es quizá “el mayor fracaso en la historia de la obra pública en el país”, sostiene el estudio, pues a un año y medio de su inauguración, interrumpió servicio en más de la mitad de estaciones, afectando a 450 mil pasajeros y la erogación total de recursos aún no se determina.

La autopista Durango-Mazatlán es un ejemplo del “despilfarro”, pues la Auditoría Superior de la Federación detectó un sobrecosto de 30% en el presupuesto ejercido que ascendió a 28 mil 600 millones de pesos. Así, por ejemplo, el Puente Baluarte que había sido calculado inicialmente en 2007 con una necesidad de inversión de mil 113 millones de pesos, al final se invirtieron 2 mil 099 millones de pesos.

Esto pone en duda la calidad de la gestión pública y del manejo presupuestario de estas obras, pues “se diluyen los beneficios esperados de los proyectos de inversión, como son su aportación a la productividad, al crecimiento económico y al desarrollo social de nuestro país”, dice el estudio elaborado por el equipo de Programa de Gasto Público de México Evalúaintegrado por Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde.

Otro ejemplo es lo encontrado por la ASF en su análisis sobre las irregularidades en las obras públicas con un presupuesto de al menos 100 millones de pesos entre 1999 y 2010. Entre los 80 contratos verificados, se encontró que 73% tuvo una planeación inadecuada o carecían del proyecto ejecutivo.

Esto explica que, por ejemplo, los proyectos de Pemex costaron casi 50% más del monto establecido para su ejecución. Los de la SCT costaron alrededor de 37% más y en el Senado hubo un aumento del monto de ejecución en 51%. Con respecto a los tiempos de ejecución, los 19 contratos a cargo de la SCT se desfasaron en promedio 100%, mientras que los 25 contratos de Pemex arrojaron un desfase promedio de 106%.

En el caso de Pemex, hasta 2013 el Gobierno Federal concentró su inversión en ese sector, al destinar cada año en promedio 50 por ciento de la inversión pública federal al desarrollo y mantenimiento de la infraestructura del sector energético, hidrocarburos y electricidad, “lo cual equivalía a sembrar en rocas o ahorrar en un cochinito roto”, agrega el estudio.

Este régimen de inversión ineficiente, sin embargo, la coordinadora del estudio afirma en entrevista que aún es prematuro determinar si la reforma energética que otorga autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos consiga mayor competitividad, pues todo dependerá del reglamento. 

Marina Campos advierte que no existe un marco normativo que obligue a las instancias gubernamentales a elaborar proyectos de planeación, lo que termina siendo un factor que “desmotiva la buena planeación”, aunado a la falta de mecanismos eficientes de transparencia y rendición de cuentas.

De ahí que México Evalúa propone elaborar un informe integral de la gestión de los proyectos; regular en ley la publicación de los desfases en tiempo de ejecución y en presupuesto que experimentan todos los proyectos de inversión y volver obligatoria la publicación de las evaluaciones ex-post que llevan a cabo las dependencias y entidades. 

La deuda crece

Aunque el manejo de la deuda ha sido eficiente tras las experiencias de la década de 1980 cuando los gobiernos llevaron al país a severas crisis, el panorama está cambiando con la nueva administración. El análisis destaca que la deuda está creciendo por encima de las tasas de crecimiento de la economía y a casi el doble de velocidad que en el sexenio del expresidente Felipe Calderón, cuya deuda acumulada fue de 7.6% del PIB.

En cambio, en los tres primeros años de la administración de Peña Nieto ya se acumuló una deuda de 6.9% por ciento, por lo que “de seguir con este ritmo, añadiría a la deuda total un pasivo que representaría 13.8 por ciento del PIB al final de su sexenio”.

Aunque la normatividad actual permite un techo de endeudamiento que no necesariamente es consistente con el nivel de ingreso observado de la economía, sería pertinente reforzar los candados legales para que el Poder Ejecutivo no adquiera una mayor deuda durante el ejercicio sin antes solicitar una nueva aprobación del Congreso, recomienda el estudio.

Menos discurso, más fundamento

México Evalúa advierte que un tema pendiente en materia de rendición de cuentas son los estimados económicos y fiscales que el Ejecutivo entrega en el Paquete Económico al Congreso, pues el proceso presupuestal “no cuenta con controles institucionales para prevenir que dichos estimados se produzcan con base en sesgos políticos o de intereses particulares”. Por ello existe el riesgo de que la SHCP proponga previsiones de gasto, ingreso o deuda públicos poco realistas.

Hacer una proyección efectiva permite una mejor planeación y un uso eficiente del gasto y en caso contrario hay un desajuste en las estimaciones. Prueba de ello es que para 2014 se aprobó un endeudamiento por 616 mil 400 millones de pesos, tomando en cuenta que se estimaba un crecimiento del Producto Interno Bruto a una tasa de 3.9%, pero hasta la primera mitad de este año ha sido de 1.7%.

Otra complicación es la falta de disciplina presupuestal, pues aunque el Congreso aprueba el presupuesto para las diversas áreas, al final hay ajustes considerables. Aunque eso en sí mismo no representa un problema, abre la posibilidad a la opacidad o desvío de recursos.

Un ejemplo de ello es el “Ramo General 23”, cuyo apartado “Contingencias económicas”, al que se le aprobó un presupuesto de 979 millones de pesos, lleva gastado al primer trimestre del año 12 mil millones, es decir, 11 veces más de lo aprobado. “Aunque el propio nombre del programa indica que puede responder a emergencias, esa flexibilidad debería compensarse con una mayor rendición de cuentas sobre el uso de sus recursos”, señala el análisis.

Además, los aumentos del gasto público no están acompañados por evaluaciones y mecanismos de transparencia que permitan mejorar su eficacia. La Secretaría de Desarrollo Social, por ejemplo, aunque ha mostrado un ajuste razonable entre su gasto aprobado y ejercido, ha triplicado su tamaño desde la administración anterior y los resultados no llegan. “Desde 1994 sólo se ha abatido la pobreza en un punto porcentual. Surge entonces la duda de bajo qué criterios se aumenta y se asigna el gasto en México”.

El documento concluye que se necesitan cambios en la normatividad que fomenten una mayor disciplina fiscal, pues dado que el marco normativo actual deja espacios a la discrecionalidad, es indispensable mejorar los niveles de transparencia para que la ciudadanía pueda vigilar la gestión del gobierno.